Proč stále nadáváme na úředníky

Styk s úřady nás velmi často frustruje, a docházíme tak k závěru, že práce úředníků je stále horší, než by měla být. Podle povahy to svádíme na jejich předpokládanou lenost, snahu problémy obcházet, kde by je měli řešit. Jsme často fascinováni evidentní neefektivností některých úkonů, jako když jsme nuceni písemně dokládat informace, které již stát má jinde k dispozici (např. výpisy z rejstříků).

Srovnání se situací mezi vyspělými demokratickými společnostmi evropské kultury také nedopadá dobře. Ti z nás, kdo měli příležitost delší dobu žít v jiné takové zemi, vesměs cítí, že kvalita státní služby je u nás horší, ať už je naším kriteriem efektivnost, nebo vstřícnost k občanům. Státní služby vyspělých demokratických států se od naší liší třemi souvisejícími způsoby. Především zakládají státní aparát na profesionalitě státních úředníků. Dále důsledně brání politizaci státní služby. Konečně jsou centrálně řízeny jednak společným ethosem, jednak (a to zejména) společnou strukturou.

Naše státní služba naproti tomu nedbá o profesionalitu svých zaměstnanců, a to už proto, že je výrazně zpolitizována a nemá centrální vedení. Ve státní službě vyspělých demokracií se uplatňují tři různé druhy odbornosti, které mají každý svůj požadavek na profesionalitu. Dvě tyto odbornosti jsou dosti zřejmé. Jednak je to odbornost politická, která politika učí formulovat požadavky či přání občanů, nacházet způsoby, jak tyto programy uplatňovat; a komunikovat s občany. Profesionální výchovu dostávají většinou v politických stranách a praxi na různých úrovních politické odpovědnosti.

Dále se ve státní službě uplatňuje celá řada odborností specifických, kterých je třeba k bezprostřednímu výkonu funkce státního aparátu. Profesionální výchovu v těchto odbornostech dostávají tito zaměstnanci podle povahy povinností, které vykonávají, často v akademických institucích, a praxi ve státní správě nebo v soukromém sektoru.

Většina občanů dnes již chápe potřebu obou těchto druhů odbornosti při výkonu státní správy. Kdysi populární naivní představa, že by třeba vláda měla být složena z „odborníků“ a nikoli politiků se vytrácí spolu s praktickými zkušenostmi. Začíná být také jasnější, že talenty, osobní cíle a zájmy členů těchto skupin jsou velice různé, takže se jen zcela výjimečně objevují lidé schopní fungovat v obou rolích. Toto poznání je velmi důležité, ale není dostatečné. Vede totiž k představě, že nejlepší model státní správy je ten, kde politik, který má mandát od voličů, či je pověřen organizací, která takový mandát má, dostane všechnu výkonnou moc po dobu platnosti svého mandátu či pověření. Tato moc má být podle tohoto názoru omezena jen zákony. Tato představa, která bývá běžná v nově vznikajících demokraciích (a přetrvávala v různých demokratických zemích zhruba do poloviny 20. století) nevyhovuje komplexitě moderního státu ze stejného důvodu, pro který metody řízení rodinné firmy nevyhovují potřebám mezinárodního koncernu.

Schopnost řídit komplexní strukturu se totiž stává samostatnou odborností, odlišnou jak od odbornosti politické, tak i od odborností speciálních. Nazvěme ji ve státní správě odborností v řízení (managementu) státní služby. Spočívá ve schopnosti aplikovat jakýkoli politický program, který není zcela extrémní, v existující státní službě, a to nezávisle na jeho obsahu. Profesionalitu získává akademicky, v některých zemích i ve specializovaných školách. Praxi získává dlouhodobou prací v manažerských odpovědnostech ve státní službě. Přitom praxi ve státní službě nelze přes značnou podobnost prostě zaměnit s praxí v manažerských pozicích v soukromém sektoru, protože charakter práce a její cíl je v obou sektorech různý. Odbornost řízení státní služby naše prostředí ignoruje, takže se snažíme postupovat tak, jak to celý demokratický svět dělával před padesáti či sty lety. Funkce spojené s řízením státní služby se pokud možno decentralizují, takže si je vykonává každé ministerstvo po svém, a tedy většinou způsobem, který není kompatibilní s ministerstvem sousedním. I jednotlivá ministerstva jsou však organizace velké a komplexní, takže politik zaplňuje vedoucí místa dalšími politiky podle své vůle. Výsledkem je jednak úplná politizace státní služby a jednak téměř úplná devastace profesionálních manažerů státní správy.

Politizace jde ovšem dále než jen tam, kde je spojena s výměnou náměstků a občasného vrchního ředitele. Problém spočívá v tom, že státní úředníci na nižších stupních, jsou-li schopní a mají-li ambici, si nemohou dovolit zůstávat mimo politiku, protože to znamená téměř automaticky konec jejich postupu. Musí si tedy vybrat a buď se orientovat na některou politickou stranu či spíše „partu“, nebo musí od státní správy odejít. Výsledkem je skutečnost, že „přirozený“ výběr lidí ve státní správě je výrazně zkreslen ve prospěch několika zpolitizovaných kariéristů a jinak lidí, kteří rezignovali na své ambice. Tento proces se promítá i do nižších pater vládní struktury. Nakonec je pro setrvání státního úředníka ve funkci nejlepší strategie dělat vše jen rutinně a vystříhat se jakékoli iniciativy.

Ani tam však problémy nekončí. Dobrý manažer ve státní službě potřebuje vedle vzdělání zejména také dlouholetou praxi ve státní službě. Popsaný „výběr“ brání tomu, aby se někdo s těmito vlastnostmi vyskytl a etabloval. Jsou sice stále ještě výjimky, které potvrzují pravidlo, ale je jich jako šafránu a udržují se často spíše díky kombinaci svého talentu s vysoce specializovanou důležitou funkcí. Státní služba se tak stala postupně téměř jedinou významnou oblastí, která se po pádu komunismu vůbec netransformovala. Formálně zůstala na stejné úrovni jako za totality. Ve skutečnosti se však výrazně zhoršila, protože mezitím vyrostla generace státních úředníků a politiků, kteří jsou schopni fungovat jen v takto mizerném prostředí. Tato situace vlastně není nic nového.

Všechny demokratické státy si ji řešily v průběhu 20. století, takže je mnoho receptů na nápravu. I když se v detailu cílového řešení liší, náprava všude vždy zahrnovala několik společných znaků. Především je nutno jasně a neměnně rozdělit všechny funkce ve státní službě na politické a administrativní. Politické funkce zastávají politikové (nebo jimi vybraní kandidáti), kteří přicházejí a odcházejí s politickou garniturou, a případně i s jednotlivým ministrem.

Kniha Destrukce české státní správy

Administrativní pozice naopak zůstávají obsazeny odborníky na řízení státní správy, jejichž kariéra není na politicích závislá. Ministr, respektive politické strany mají úplnou pravomoc ve volbě prvních a žádnou pravomoc ve volbě druhých. Přitom všichni administrativní pracovníci ministerstva jsou zařazeni v hierarchické struktuře, v jejímž čele je administrativní státní zaměstnanec (u nás se vžívá termín „státní tajemník“). Politici nezasahují do personální politiky administrativních zaměstnanců. Personální politika státní služby je řízena společně pro celou státní správu, takže státní úředníci mohou být vedeni k stálému zlepšování své odbornosti. Společný systém pravidelného hodnocení všech pracovníků státní služby v praxi uplatňuje principy, na nichž státní služba stojí.

Parlament ČR schválil v roce 2002 dobře konstruovaný zákon o státní službě, který tyto prvky uplatňuje. Žádná vláda od té doby se však neodhodlala jej uvést do praxe, takže stále ještě existuje jen na papíře. Platnost zákona Parlament stále odkládá pod nejapnými záminkami. Vlastně jsme tím podvedli Evropskou unii, která trvala před naším vstupem na tom, abychom takový zákon měli. Tak jsme jej schválili, do Unie vstoupili, a pak neimplementovali, a v Unii si už na to nikdo nevzpomněl. Podvedli jsme tak hlavně sami sebe.

Jsme teď jediná vyspělá demokratická země, která má předpotopní organizaci státní služby, která je otevřena všem nešvarům: neprofesionalitě, politizaci, šlendriánu a dokonce korupci. Bohužel jsou politici velkých stran zajedno v odsouvání již připraveného řešení, takže se hned tak nápravy asi nedočkáme, ani od těch, kdo se prezentují, jako by byli proti korupci.