Ústavněprávní aspekty omezování základních lidských práv a svobod v průběhu povodní II

Působnost a pravomoc orgánů obce s rozšířenou působností (ORP) a krizové řízení

Starosta obce s rozšířenou působností má povinnost zajišťovat připravenost správního obvodu obce s rozšířenou působností na řešení krizových situací. Další orgány obce s rozšířenou působností (dále jen „ORP“) na této připravenosti participují.

Starosta ORP řídí a kontroluje přípravná opatření, činnosti k řešení krizových situací a činnosti ke zmírnění jejich následků prováděná územními správními úřady s působností ve správním obvodu ORP, orgány obcí, právnickými osobami a fyzickými osobami ve správním obvodu obce s rozšířenou působností.⁷ Za tímto účelem:

• zřizuje a řídí bezpečnostní radu ORP pro území správního obvodu ORP;
• organizuje přípravu správního obvodu ORP na krizové situace a podílí se na jejich řešení;
• schvaluje po projednání v bezpečnostní radě ORP krizový plán ORP;
• vyžaduje od hasičského záchranného sboru kraje údaje⁸ podle § 15 odst. 3 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů.

Starosta ORP dále:

• zřizuje a řídí krizový štáb ORP pro území správního obvodu ORP, který je současně krizovým štábem pro území správního obvodu obce;
• zajišťuje za krizové situace provedení stanovených krizových opatření v podmínkách správního obvodu ORP (správní úřady se sídlem na území správního obvodu ORP a právnické a podnikatelské fyzické osoby jsou povinny stanovená krizová opatření plnit);
• vykonává úkoly nařízené hejtmanem a orgány krizového řízení při přípravě na řešení krizové situace a při samotném řešení krizové situace;
• odpovídá za využívání informačních a komunikačních prostředků a pomůcek krizového řízení určených Ministerstvem vnitra České republiky.⁹

V hlavním městě Praze plní úkoly starosty ORP starosta městské části stanovené Statutem hlavního města Prahy¹⁰.

Obecní úřad ORP taktéž působí za účelem zajištění připravenosti správního obvodu ORP na řešení krizových situací:

• v prvé řadě poskytuje součinnost hasičskému záchrannému sboru kraje při zpracování krizového plánu kraje a při zpracování krizového plánu ORP;
• plní úkoly stanovené v rámci krizového plánu ORP;
• eviduje data o přechodných změnách pobytu osob a tyto údaje předává hasičskému záchrannému sboru kraje;
• vede přehled možných zdrojů rizik a v rámci preventivní fáze krizového managementu odstraňuje nedostatky, které by mohly vést ke vzniku krizové situace.

Obecní úřad ORP za účelem plnění výše uvedených úkolů, které jsou uvedeny v odstavci 1 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů zřizuje pracoviště krizového řízení. Úkoly obecního úřadu ORP plní na území hlavního města Prahy úřad městské části stanovené Statutem hlavního města Prahy.

Působnost a pravomoc orgánů obce a krizové řízení

Starosta obce, podobně jako u ORP zajišťuje připravenost obce na řešení potencionálních krizových situací, další orgány obce na této připravenosti participují. Starosta obce plní primárně tyto úkoly:

• z důvodu přípravy na krizové situace a jejich řešení může ustanovit krizový štáb obce jako svůj pracovní orgán, především pro řešení nastalých krizových situací;
• při řešení krizové situace zajišťuje aplikaci konkrétních krizových opatření v podmínkách správního obvodu obce;
• správní úřady se sídlem na území obce, právnické osoby a podnikající fyzické osoby jsou povinny aplikovaná krizová opatření naplňovat a řídit se podle nich;
• starosta obce se musí řídit úkoly, které mu stanoví starosta ORP nebo orgány krizového řízení při přípravě na krizové situace a při jejich řešení a úkoly a opatření uvedené v krizovém plánu ORP;
• starosta obce je odpovědný za využívání informačních a komunikačních nástrojů a pomůcek krizového řízení určených Ministerstvem vnitra České republiky.

V době vyhlášení krizového stavu starosta obce:

• zajišťuje varování a informování osob, které se nacházejí na území obce před hrozícím nebezpečím a vyrozumění orgánů krizového řízení, v případě, že tak již neučinil hasičský záchranný sbor kraje;
• nařizuje a řídí evakuaci z ohroženého území obce;
• řídí činnost obce v podmínkách nouzového přežití obyvatelstva;
• zabezpečuje organizaci dalších nezbytných opatření, která jsou nutná ke zvládání krizové situace.

V případě, že starosta obce neplní úkoly v době krizového stavu, které jsou stanoveny v zákoně č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů, může hejtman převést jejich výkon na předem stanovenou dobu na tzv. zmocněnce, kterého za tímto účelem jmenuje. O této skutečnosti hejtman neprodleně informuje obec a ministra vnitra, který může rozhodnutí hejtmana korigovat, resp. zrušit.

Obecní úřad poskytuje starostovi obce potřebnou součinnost při zajišťování přípravy obce na řešení krizových situací, a to především těmito úkoly:

• organizuje připravenost obce na řešení krizových situací;
• subsidiárně poskytuje obecnímu úřadu ORP podklady a informace, které jsou potřebné pro zpracování krizového plánu ORP;
• vede evidenci údajů o přechodných změnách pobytu osob¹¹, které předává obecnímu úřadu ORP, v jehož územním obvodu se nachází;
• vede evidenci informací o přechodných změnách pobytu osob¹² za stavu nebezpečí, tyto údaje rovněž předává obecnímu úřadu ORP, v jehož územním obvodu se nachází;
• participuje na zajištění veřejného pořádku;
• plní úkoly, které jsou uvedeny v krizovém plánu ORP při přípravě na krizové situace a jejich řešení.

Obecní úřad obeznamuje právnické a fyzické osoby s charakterem možného ohrožení, s připravenými krizovými opatřeními a se způsobem jejich provedení, a to způsobem, který je v místě obvyklý.

V situaci, kdy je vyhlášen nouzový stav nebo stav nebezpečí starosta obce zabezpečuje implementaci krizových opatření v kontextu územních podmínek obce. Je-li potřeba vydat nařízení obce¹³, které nabývá účinnosti okamžikem jeho vyvěšení na úřední desce obecního úřadu. Nařízení obce se zveřejní též dalšími způsoby, které jsou obvyklé pro území obce, zejména pomocí hromadných informačních prostředků a místního rozhlasu. Stejný způsobem se použije při vyhlašování změn obsahu již účinného nařízení obce. Náklady, které jsou spojené s provedením krizových opatření stanovených obcí uhrazuje obec z obecního rozpočtu.

Bezpečnostní rady a krizové štáby v kontextu obcí

Bezpečnostní rada kraje a stejně tak bezpečnostní rada ORP jsou poradními orgány zřizovatele pro přípravu na řešení krizových situací. Předsedou bezpečnostní rady kraje je hejtman, který jmenuje další členy bezpečnostní rady kraje. Předsedou bezpečnostní rady ORP je starosta ORP, který jmenuje členy bezpečnostní rady ORP, která má nejvýše 8 členů, tj. místostarosta; tajemník obecního úřadu ORP; příslušník Policie České republiky, kterého určí krajské ředitelství Policie České republiky; příslušník hasičského záchranného sboru kraje, kterého navrhuje ředitel hasičského záchranného sboru kraje; zaměstnanec ORP, který je zařazený do obecního úřadu ORP, který je zároveň tajemníkem bezpečnostní rady ORP; osoby, které jsou nezbytné k posouzení stavu zabezpečení a stavu připravenosti na krizové situace.

Na jednání bezpečnostní rady ORP se projednává a posuzuje:

• přehled možných zdrojů rizik a analýzy ohrožení;
• krizový plán ORP;
• vnější havarijní plán, pokud je schvalován starostou ORP;
• finanční zabezpečení připravenosti ORP na mimořádné události a krizové situace a jejich řešení ve správním obvodu ORP;
• závěrečná zpráva o hodnocení krizové situace v rámci správního obvodu ORP;
• stav připravenosti složek integrovaného záchranného systému dislokovaných ve správním obvodu ORP;
• způsob seznámení obcí, právnických a fyzických osob s charakterem možného ohrožení ve správním obvodu ORP;
• připravovaná krizová opatření a způsob jejich provedení;
• další dokumenty a záležitosti, které souvisejí s připraveností správního obvodu ORP na krizové situace a jejich následné řešení.

Krizový štáb kraje a krizový štáb ORP jsou pracovním orgánem zřizovatele pro řešení krizových situací. Předsedou krizového štábu kraje je hejtman, který jmenuje členy krizového štábu kraje. Předsedou krizového štábu ORP je starosta ORP, který jmenuje členy krizového štábu ORP, který:

• projednává řešení krizových situací a krizová opatření;
• posuzuje přiměřenost krizových opatření;
• analyzuje vývoj krizové situace a dokumentuje postup zvládání krizové situace;
• organizuje ochranu obyvatelstva;
• zabezpečuje ukládání pracovní povinnosti a povinnosti poskytnout věcnou nebo osobní pomoc.

Při hrozbě krizové situace a za krizových stavů je bezpečnostní rada spolu s odbornými skupinami a přizvanými odborníky součástí krizového štábu kraje. Je nutno od sebe rozlišovat mimořádné události, které jsou zvladatelné pomocí mimořádných opatření v rámci standardní úrovně činnosti zodpovědných orgánů a krizové situace (po vyhlášení krizového stavu), při jejichž řešení je nutno použít krizových opatření podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů, která většinou znamenají závažnější zásad do jednotlivých práv a svobod občanů.

Územní správní úřady¹⁴, které jsou uvedené v krizovém plánu kraje nebo krizovém plánu ORP zabezpečuji krizovou připravenost v oblasti své působnosti a k tomuto účelu zpracovávají plán krizové připravenosti.¹⁵

Systém zabezpečení ochrany před povodněmi na stupni obec

Ochranou před povodněmi se rozumí činnosti a opatření k předcházení a zvládnutí povodňového rizika v ohroženém území a vychází ze zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (tzv. vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon působí jako nástroj pro zajištění systematické prevence a operativních opatření. Ta jsou zabezpečována podle povodňových plánů a při vyhlášení krizového stavu podle krizových plánů, které jsou zpracovány podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krizový zákon“). Využívány jsou i havarijní plány zpracované podle zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších předpisů, jejichž součástí je například plán evakuace či varování.

Na krajské úrovni ochranu před povodněmi zajišťují povodňové orgány, kterými jsou mimo povodeň krajské úřady a v období povodně povodňové komise krajů. Ty jsou zřizovány hejtmanem, který je předseda povodňové komise kraje. Další členy komise jmenuje hejtman z řad zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu, příslušných správců povodí, zástupců orgánů a právnických osob, které jsou způsobilé k provádění opatření, případně pomoci při ochraně před povodněmi. Je-li z důvodu povodně vyhlášen krizový stav (zpravidla stav nebezpečí), tak se povodňové komise stávají součástí krizových štábů. To znamená, že fakticky povodňová komise nezaniká, ale členové pracují v rámci krizového štábu. Při své činnosti se povodňové orgány řídí povodňovými plány správních obvodů krajů, které zpracovávají orgány krajů v přenesené působnosti ve spolupráci se správci povodí.

Na úrovni obce je hlavním orgánem v rámci ochrany před povodněmi obecní rada, která může k plnění úkolů při ochraně před povodněmi, je-li v jejich územních obvodech možnost povodní, zřídit povodňovou komisi, jinak tuto činnost zajišťuje obecní rada.

Za účelem přípravy na krizové situace a jejich řešení může starosta obce zřídit krizový štáb obce jako svůj pracovní orgán, přičemž bezpečnostní radu nezřizuje. V případě, kdy je z důvodu povodně vyhlášen krizový stav (povodeň je nezvladatelná), stává se povodňová komise obce součástí krizového štábu obce.

Na úrovni ORP je rovněž starosta ORP kompetentní zřídit povodňovou komisi ORP a je jejím předsedou. Starosta ORP také zřizuje a řídí bezpečnostní radu a krizový štáb ORP na základě ustanovení krizového zákona. Při vyhlášení krizového stavu z důvodu povodně se povodňová komise tohoto typu obce stává součástí krizového štábu ORP.

Důležitý institut v rámci povodní jsou stupně povodňové aktivity, které vyjadřují míru povodňového nebezpečí, která se váže na směrodatné limity (zpravidla vodní stavy nebo průtoky v hlásných profilech na vodních tocích). Na stupně povodňové aktivity se váže rozsah operativních opatření prováděných pro ochranu před konkrétní povodní. Typologie stupňů povodňové aktivity:

• 1. stupeň – stav bdělosti (nastává);
• 2. stupeň – stav pohotovosti (vyhlašuje se);
• 3. stupeň – stav ohrožení (vyhlašuje se).

Povodeň vzniká vyhlášením 2. nebo 3. stupně povodňové aktivity. Může se stát, kdy povodeň eskaluje neprodleně, že bude rovnou vyhlášen 3. stupeň povodňové aktivity. Mezi stupni povodňové aktivity a krizovými stavy není přímý vztah. Každé vodní dílo má svou vlastní kategorizaci z pohledu stupňů povodňové aktivity. 2. a 3. stupeň povodňové aktivity se vyhlašuje a odvolává ve svém územním obvodu povodňovými orgány, které mají povinnost informovat subjekty uvedené v povodňovém plánu a vyšší povodňový orgán.

Závěr

Volba adekvátních prostředků v konkrétní krizové situaci nemusí být jednoduchá. Nepochybně si lze představit méně intenzivní ukládanou povinnost, avšak ta nemusí být právě pro nižší intenzitu efektivní. Excesivně účinný nástroj naopak může narušit podstatu zaručeného práva či svobody příliš intenzivně.

Nerespektování těchto limitů by mohlo vést k odpovědnosti orgánů veřejné moci za zásah do ústavně zaručených práv a k povinnosti dotčené subjekty odškodnit, pokud by se jednalo o jedinou reálně v úvahu připadající formu satisfakce. Mechanismus, jakým způsobem probíhá náhrada za omezení vlastnického práva, poskytnutí věcných prostředků a vykonání pracovní povinnosti a pracovní výpomoci je stanoven v § 35 krizového zákona.

Seznam použitých zdrojů

1. GERLOCH, A.; HŘEBEJK, J.; ZOUBEK, V. Ústavní systém České republiky. 5. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013. 516 s. ISBN 978-80-8380-423-7.
2. KLÍMA, Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2., rozšířené vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 2 v, ISBN 807-380-140X-12.
3. JUKL, Marek a Vladimír NOVOTNÝ. Vybrané kapitoly práva krizového řízení. Vyd. 1. Praha: Policejní akademie České republiky, 2005, 89 s. ISBN 80-7251-180-7.
4. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb.
5. Listina základních práv a svobod ČR, tj. usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb.
6. Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
7. Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů.
8. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů.
9. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.
10. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů.
11. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
12. Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších předpisů.
13. Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky.
14. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
15. Nařízení vlády č. 462/2000 Sb., k provedení § 27 odst. 8 a § 28 odst. 5 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů.

Poznámky

⁷ Viz § 18, odst. 2 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů. ... Zpět

⁸ Pozn.: hasičský záchranný sbor kraje je oprávněn za účelem přípravy na krizové situace vyžadovat, shromažďovat a evidovat údaje o: kapacitách zdravotnických, ubytovacích a stravovacích zařízení; předmětu a rozsahu činnosti právnických a podnikajících fyzických osob v oblasti výroby a služeb, výrobních programech a výrobních kapacitách, rozsahu zásob surovin, polotovarů a hotových výrobků, počtech zaměstnanců a jejich kvalifikaci; počtech zaměstnanců ve výrobních provozech a počtech osob bydlících v místech předpokládané evakuace; množství, složení a umístění vyráběných, používaných nebo skladovaných nebezpečných látek; množství zadržené vody ve vodních nádržích; počtech a typech dopravních, mechanizačních a výrobních prostředků ve vlastnictví právnických nebo fyzických osob a druzích vyrobené nebo zachycené přírodní energie; uspořádání vnitřních prostorů výrobních objektů, popřípadě jiných objektů důležitých pro řešení krizových situací, vodovodech, kanalizacích, produktovodech a energetických sítích; stavbách určených k ochraně obyvatelstva při krizových situacích, k zabezpečení záchranných prací, ke skladování materiálu civilní ochrany a k ochraně a ukrytí obsluh důležitých provozů; výměrách pěstovaných zemědělských plodin a druhu a počtu zemědělských zvířat chovaných právnickými nebo fyzickými osobami, pokud tyto údaje jsou nezbytné pro zpracování krizových plánů pro přípravu a řešení krizových situací. ... Zpět

⁹ Viz § 18, odst. 3 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů. ... Zpět

¹⁰ Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. ... Zpět

¹¹ Pozn.: blíže viz § 39d zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů. ... Zpět

¹² Pozn.: konkrétněji viz § 39e zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů. ... Zpět

¹³ Pozn.: § 11 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. ... Zpět

¹⁴ Pozn.: například zákon č. 456/2011 Sb., o finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů. ... Zpět

¹⁵ Viz § 24c zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů. ... Zpět

Článek byl zpracován jako součást sborníku k mezinárodní vědecké konferenci „Povodně 1997 a 2002 (20 a 15 let poté)“ 10 let od přijetí Povodňové směrnice. Konference byla připravena společně Policejní akademií České republiky v Praze Ministerstvem vnitra – generálním ředitelstvím Hasičského záchranného sboru České republiky, Ministerstvem životního prostředí České republiky a Svazem vodního hospodářství ČR.
Konferenci oficiálně zahájili a úvodní slovo přednesli 1. místopředseda vlády a ministr životního prostředí Mgr. Richard Brabec, rektor Policejní akademie České republiky v Praze, doc. JUDr. Mgr. Josef Salač, Ph.D. a plk. Ing. Daniel Dittrich z generálního ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky. Na konferenci vystoupili mimo jiných řečníků také zástupci Českého hydrometeorologického ústavu a zástupci odboru ochrany vod Ministerstva životního prostředí.