Stav implementace systému obchodování s emisemi skleníkových plynů v ČR

Kontroverzní obchodování

Za prvé, emise oxidu uhličitého, na které se příslušný systém definovaný směrnicí 2003/87/ES vztahuje, nebyly v drtivé většině dosud předmětem regulace, na rozdíl například od oxidů síry či jiných tzv. "klasických" znečišťujících látek. Zavedení regulace další znečišťující látky tak vzbuzuje obavy, že se jedná o systém, který bude produkci emisí skleníkových plynů nějak zatěžovat či regulovat. Jedná se o obavy oprávněné. Evropská unie se netají ambicemi v oblasti změny klimatu, kdy oxid uhličitý je jednou z klíčových znečišťujících látek, a ve svých plánech do budoucna předpokládá další snižování emisí skleníkových plynů. Situaci však poněkud kalí to, že Evropská unie zůstává ve svých aktivitách velmi osamocena a hrozí do značné míry oprávněné obavy z omezení konkurenceschopnosti a negativních dopadů na výkonnost evropských ekonomik. To, že "staré" členské státy své ambiciózní cíle Kjótského protokolu zatím neplní, může budit již nyní otázku, jestli EU poněkud nepřecenila své síly. Do kontrolního období Kjótského protokolu však zbývá ještě řada let, a tak je těžké dělat ze stávající situace závěry. Přesto však hraje vazba na Kjótský protokol, byť se systému obchodování týká jako jeden z faktorů, v debatách přeci jen významnou roli. Nic to ale nemění na tom, že stávající politika změny klimatu zůstává v poměrně ambiciózní rovině, čemuž odpovídají i připravované nástroje.

Za druhé, extrémní časový tlak, pod kterým je takto významný nástroj zaváděn, v drtivé většině bez předchozích zkušeností a tím pádem absence struktur, na které by bylo možno navázat, znamená, že práce jsou prováděny s omezeným prostorem na přípravu, diskusi a jejich komunikování širší veřejnosti. Řada problémů je řešena "za pochodu" či paralelně, což je často zdrojem problémů, někdy se problém objeví až poté, kdy je příslušná část systému již implementována a je tak velmi obtížné se k němu vrátit a uchopit danou věc lépe.

Za třetí, Česká republika - a platí to pro většinu nových členských zemí - se nachází v poměrně specifické pozici. Na jedné straně plníme náš kjótský závazek bez problémů, dokonce jej hluboce podkračujeme, na druhé straně je naše ekonomika stále ještě nadprůměrně energeticky a uhlíkově náročná a hodnoty emisí na jednotku produkce a na obyvatele rozhodně nejsou naší dobrou vizitkou. To celé za nejednoduché ekonomické situace, poznamenané transformací ekonomiky, vstupem do EU a relativně rychlém vybudování do té doby neexistující environmentální legislativy. Situace je dále rámována nepříliš vhodnou domácí skladbou palivových zdrojů, kdy ušlechtilejší paliva musí být do ČR dovážena a zatěžují tak obchodní bilanci, a také strukturou průmyslu, který má v ČR vyšší podíl na tvorbě HDP, než jak je tomu v sousedních zemích. Všechny tyto okolnosti budí dojem, že ČR by své výhodné pozice v rámci Kjótského protokolu měla využít, přičemž oprávněné (a vítané) použití by mělo být takové, aby českým podnikům alespoň částečně kompenzovalo náklady transformace. Situace je však jiná a směrnice podobné přístupy nepřipouští.

Národní alokační plán

Národní alokační plán představuje bezesporu nejvíce viditelnou, ale zároveň asi nejvíce kontroverzní součást systému obchodování. Je to pochopitelné. Alokační plán představuje klíč k systému obchodování především z pohledu jednotlivých podniků - podnikům budou podle alokačního plánu přiděleny povolenky, se kterými budou následně hospodařit po následující tři roky (respektive 5 let, protože obchodovací období je od roku 2008 pětileté). Díky alokačnímu plánu se tak do značné míry neprávem dostávají do pozadí další klíčové elementy související se spuštěním systému obchodování, které představují neméně náročný úkol a jsou neméně důležité. Realita je však již taková.

Zjednodušeně řečeno, původcem problémů kolem alokačního plánu je to, že povolenky jsou provozovatelům zařízení přidělovány předem a bezúplatně.

Přidělení povolenek předem znamená, že před daným obchodovacím obdobím (přičemž tento "předstih" je v případě druhého a dalšího obchodovacího období 18 měsíců) musí zpracovatel alokačního plánu navrhnout, kolik povolenek přidělí pro jednotlivá zařízení. Může-li v rozdělení nějakým způsobem zohlednit očekávanou situaci daného podniku nebo odvětví, je situace ještě složitější, protože alokací zohledňuje budoucí vývoj, který může být ovlivněn celou řadou faktorů, z nichž řada z nich je jen velmi obtížně odhadnutelná.

Přidělení povolenek zdarma s sebou zase nese problém bezúplatného transferu aktiv (povolenka bude z pohledu podnikového účetnictví aktivem) od státu směrem k podnikům. Je zřejmé, že alokace je to, co determinuje distribuční dopady systému obchodování a přidělení povolenek zdarma s sebou nese riziko narušení hospodářské soutěže, potažmo státní pomoci. Evropská komise proto na přidělování povolenek hodlá pravidla státní pomoci aplikovat a právě tato pravidla brání tomu, aby byla alokace využita pro redistribuci státního kjótského přebytku směrem k podnikům, byť jako forma do určité míry zdůvodnitelné kompenzace. Z tohoto důvodu obsahuje směrnice požadavek, aby celkové množství povolenek nebylo vyšší než je nutné, respektive pravděpodobně očekávané. Míra této "pravděpodobnosti" se pochopitelně stává předmětem sporů a spekulací.

Další problém je dán tím, jak se k alokaci přistoupí. Historický přístup, založený na využití emisí v minulosti, s sebou nese ten problém, že vyšší emise mají tendenci být zvýhodňovány oproti emisím nižším. Jedná se o metodický problém, který lze řešit, nicméně obecně je také předmětem kritiky, především ze strany těch, kteří investovali do čistších technologií a nyní mají obavy, že jejich investice jim paradoxně v budoucnu způsobí potíže. Nalezení všeobecně akceptovatelného přístupu je velmi náročné, MŽP se však podobným situacím snaží zabránit.

MŽP zveřejnilo návrh alokačního plánu pro připomínkování veřejnosti dne 3. června, přičemž o týden později byl návrh rozeslán do meziresortního připomínkového řízení, které bylo ukončeno 2. července. Důvodem zhuštění prostoru pro připomínkování byl především časový tlak, protože ČR nabírá poměrně výrazné zpoždění oproti požadovanému termínu notifikace plánu Evropské komisi. Z tohoto důvodu nebyly do alokačního plánu pro meziresortní připomínkové řízení vypořádány připomínky vznesené veřejností.

Zatímco v rámci meziresortního připomínkového řízení vzneslo zásadní připomínky pouze Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo financí a nevládní ekologické organizace, v případě veřejnosti bylo spektrum připomínek výrazně rozmanitější. K plánu se vyjádřili jak samotní občané a občanská sdružení, tak samozřejmě i jednotlivé podniky a profesní svazy. Připomínky lze v zásadě rozdělit do tří základních skupin.

První část připomínek tvoří připomínky, jejichž podstatou je neporozumění některým elementům jak systému obchodování, tak i národního alokačního plánu. Byly cenné z toho důvodu, že pomohly osvětlit, nakolik česká veřejnost této složité problematice rozumí či je ochotna se jí zabývat skutečně do hloubky a nakolik je třeba námi navržený plán nesrozumitelný či obtížně pochopitelný.

Druhou skupinou byly připomínky založené jak na kritice obchodování jako takového, tak především polemizující s aktivní politikou změny klimatu Evropské unie, jejímž výsledkem je i tento obchodovací systém a požadující nastavení systému takovým způsobem, aby zohlednil relativně výhodné postavení ČR při plnění redukčního závazku Kjótského protokolu. Jednalo se v podstatě o návrhy na využití systému obchodování jako mechanismu kompenzace investic podniků především v devadesátých letech, nákladů transformace a tlaku vstupu na jednotný trh EU. Objevily se však i relevantní obavy o ztrátu konkurenceschopnosti, především z oblastí mimo EU. Tento problém je diskutován v předchozím textu.

Poslední skupinou byly konkrétní připomínky a náměty, zaměřující se na jednotlivé elementy plánu a diskutující konkrétní aspekty jeho aplikace na české podniky. Připomínky v řadě případů detailně popisovaly konkrétní problémy a upozorňovaly na potenciální slabá místa alokačního plánu. Přestože řada návrhů z této skupiny připomínek není v praxi realizovatelná, jednalo se jednoznačně o nejhodnotnější část připomínkového řízení, protože v řadě případů napomohla k identifikaci konkrétních problémových míst a iniciovala jejich řešení tam, kde to bylo a je možné.

Základním problémem alokačního plánu však přes všechny technické finesy zůstává objem povolenek, který bude mezi podniky rozdělen. Hlavním předmětem sporu je to, zdali má alokační plán nižší alokací od první chvíle tlačit podniky do redukcí, inovací či nákupu povolenek a nebo jestli lze využít toho, že relativně bezproblémová situace při plnění závazku Kjótského protokolu umožňuje přidělení povolenek do předpokládané výše potřeb, tedy v souladu s kritérii příslušné směrnice. To celé i za již zmíněné situace, kdy plnění kjótského závazku ani zdaleka neznamená, že ČR nemá problémy s emisemi skleníkových plynů na hlavu či jednotku produktu, s efektivitou využívání fosilních zdrojů a s efektivitou využívání energií obecně.

Přes tyto faktory se MŽP rozhodlo vyjít podnikům vstříc a nastavit alokaci tam, kde je to možné tak, aby pokrývala předpokládané potřeby podniků. Jdeme tedy cestou, která je zásadním způsobem kritizována především ze strany ekologických organizací, do značné míry právem. Zásadním problémem ale i nadále zůstává sektor energetiky, kde je nutno reflektovat to, co schválila vláda ve Státní energetické koncepci, která předpokládá vývoj sektoru energetiky provázený poklesem celkových emisí skleníkových plynů. Tento dokument je třeba při přípravě alokačního plánu vzít v úvahu.

V řadě jiných sektorů se ukázala problémem výchozí data použitá pro prognózu alokace, protože ne zcela výstižným způsobem reflektovala vývoj především v posledních letech, a tak sektory, které v posledních letech zaznamenaly dynamický nárůst, se díky zvolené datové základně dostávaly do potíží. Všechny tyto aspekty byly předmětem desítek připomínek a námětů.

Ty připomínky a náměty, které byly adekvátním způsobem odůvodněny a které nebyly v rozporu s příslušnou směrnicí, byly do plánu zapracovány tak, aby pokud možno co nejvíce zohlednily reálnou a reálně očekávatelnou situaci konkrétních odvětví. Samozřejmě, že ne každá připomínka mohla být akceptována, ale řada z nich iniciovala změny alokačního plánu, které ve všech případech vyšly podnikům vstříc. Z hlediska autorů alokačního plánu je podstatné to, nakolik se podaří udržet alokační plán vyvážený, transparentní a především nediskriminační. Je pravděpodobné, že navržený alokační plán nebude pro všechny podniky ideální, že zohlední specifickou situaci každé společnosti či podniku. Je však férový v tom, že nastavuje jasná a transparentní pravidla a měří všem stejným metrem. Tento element považujeme za podstatný.

Důležité je také to, jak aktivní byli zástupci jednotlivých sektorů či oborových svazů. Někteří se k přípravě alokačního plánu postavili zodpovědně a připravili kvalitní podkladová data, která s námi v případě pochybností byli připraveni diskutovat. Jiní více spoléhali na politická vyjednávání a věcné argumenty poněkud podcenili. Obecně však lze říci, že přístup řady významných odvětví byl věcný a pomohl nastavit plán tak, aby lépe odpovídal realitě.

Dílčích úprav plánu oproti původní variantě je řada a věříme, že lépe ošetří očekávanou realitu, znamenají však také více práce při určování alokace na úroveň jednotlivých zařízení (CZT korekce, úprava výchozí základny pro alokaci atd.). Jsme však přesvědčeni, že se jedná o kroky, které se rozhodně vyplatí.

Diskuse kolem alokačního plánu se bohužel příliš rychle přesunula z roviny faktické do roviny politické a dnes je tak osud alokace především v rukou politiků. Je jen škoda, že nebyl vytvořen prostor pro to, abychom dokázali náš přístup k alokaci věcně konfrontovat s jeho kritiky, případně za součinnosti nějaké nestranné entity hledat kompromis. Emotivní jednání byla iniciována až v závěru přípravy alokačního plánu a věcnosti diskuse rozhodně nepřispěla. Je možná škoda, že vznik platformy, která by tuto problematiku diskutovala skutečně věcně, třeba i za přítomnosti nezávislých expertů, neinicovali třeba i sami zástupci průmyslu, podobně jako tomu bylo ve Velké Británii. Každopádně jsme přesvědčeni, že návrh alokačního plánu MŽP není pro český průmysl likvidační a je dobrým kompromisem pro pokrytí potřeb české ekonomiky spolu s dodržením kritérií evropské směrnice.

Velmi citlivou otázkou však zůstává to, jakým způsobem se k posuzování alokačních plánů postaví Evropská komise. Finální souhlas Bruselu je to, co dává aplikaci daného alokačního plánu zelenou a pokud se ukáže, že Evropská komise podlehne průmyslovým tlakům a dovolí, přes doposud míněná varování o opaku, přidělit více povolenek než je potřeba, což se týká těch států, které mají podobně jako ČR emise hluboko pod kjótským cílem, je na místě zvážit revizi současného českého přístupu, který je spíše konzervativní a snaží se držet pravidel směrnice. Řada států však otevřeně tato kritéria nerespektuje, a tak souhlas a nebo odmítnutí plánů ze strany Komise představuje důležitý element, který může významně ovlivnit politické rozhodnutí týkající se alokačního plánu v ČR.

Alokační plán ≠ systém obchodování

Jak již bylo zmíněno v úvodu textu, národní alokační plán sice představuje klíčový, avšak nikoliv jediný prvek systému obchodování, který musí být v krátké době připraven. Celý systém je závislý na jeho ukotvení do národní legislativy, což je v případě zcela nového nástroje, kterým obchodování je, velmi náročný úkol. Návrh zákona již byl vládou schválen a je klíčové, jak rychlé bude jeho projednání Parlamentem ČR. V průběhu schvalování lze samozřejmě očekávat tlak lobbystických skupin, a tak bude důležité, nakolik se podaří udržet návrh konzistentní a v souladu s příslušnou směrnicí, kterou transponuje.

V návaznosti na schválení zákona bude třeba zpracovat obrovskou agendu související s vydáváním povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů. Zjednodušeně řečeno bude každé zařízení, které spadá pod působnost směrnice, mít povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů jako nutnou podmínku fungování po 1. lednu 2005. Případné zpoždění při přijímání zákona tuto oblast nesmírně zkomplikuje, protože již tak napjatý časový rámec ještě dále zúží. Provozovatel zařízení bude muset ve své žádosti o povolení specifikovat především tzv. monitorovací plán, tj. způsob, jak hodlá sledovat a vykazovat emise CO₂, pochopitelně, že v souladu s příslušnou metodikou EU. Ministerstvo životního prostředí bude muset žádosti v rámci správního řízení posoudit a vydat příslušná rozhodnutí, což bude nelehký úkol jenom z toho důvodu, že zařízení spadajících pod působnost směrnice je v ČR zhruba 500. Pravda je, že především u jednodušších spalovacích zařízení se jedná o relativně jednoduchý úkon, u složitějších zařízení bude především monitorovací plán těžkým oříškem.

Hodně diskusí je vedeno kolem definice zařízení, respektive vymezení toho, co v rámci daného podniku pod působnost směrnice spadá a co nikoliv. Časový prostor bohužel neumožnil MŽP připravit nějaký podrobný návod či dokonce podniky kategorizovat. Ostatně ani na úrovni EU není přístup všech zemí zcela jednotný - směrnice zde ponechává určitý prostor výkladu toho kterého členského státu. Situace je komplikovaná především u těch průmyslových podniků, jejichž technologické emise do systému zařazeny nejsou, nicméně podnik překračuje prahovou hranici u podnikového energetického zdroje. V některých případech je odlišení čistě energetických a již s procesem spjatých či jinak od procesu neoddělitelných emisí poměrně obtížné. Je možné, že se specifičtějšího přístupu dočkáme při revizi směrnice, která je plánována na rok 2006, nicméně do té doby nelze nějaké zpřesnění definice či její harmonizace na úrovni Unie očekávat. Každopádně je důležité, aby vymezení zařízení zůstalo v průběhu přípravy alokačního plánu a jeho aplikaci konzistentní. V případě následujícího alokačního plánu však nelze vyloučit dílčí úpravy a zpřesnění.

Samotná metodika pro sledování a vykazování emisí je poměrně komplikovaná a pro řadu provozovatelů velmi náročná. Ministerstvo životního prostředí se snaží situaci podnikům ulehčit a pracuje na sestavení manuálu, který by kromě české verze metodiky obsahoval též její rozvedení o komentáře a praktické příklady. Vzhledem k pracím na alokačním plánu se příprava manuálu bohužel dostává do určitého skluzu, ale předpokládáme, že by mohl být k dispozici začátkem října.

Závěr

Jak již bylo řečeno v úvodu, úspěšné spuštění systému obchodování je všechno možné, jenom ne jednoduchá záležitost a to jak pro podniky, tak i pro státní správu. Musíme však pracovat s tím, co máme, a v časovém prostoru, který je k dispozici. Žehrání nad tím, proč to nebo ono není upraveno jinak či proč na to nebo ono není více času nám v této chvíli nepomůže. Co ale potřebujeme, je společná snaha o nalezení konsensu, společná snaha o vyřešení problémů třeba i s vědomím toho, že ne všechny elementy systému jsou vyřešeny ideálním způsobem. Jedině tak se v diskusích posuneme dále, jedině tak se nám podaří systém spustit. Možná nakonec všichni zjistíme, že obchodování není nakonec tak zlé, jak někteří předpokládali. Ostatně, bez praktických zkušeností nebudeme ani schopni přispět do věcné diskuse tehdy, až bude systém otevřen k revizi, což by byla určitě škoda a minimálně promarněná šance přispět k úpravě systému obchodování tak, aby zohlednil naše specifika a problémy.